В материале рассматривается состав служащих Европейского союза (ЕС) и изучается важность этой информации для стран Центральной Азии, стремящихся продвигать свои интересы в ЕС. Анализируется противоречие между принципами беспристрастности и преследования национальных интересов в кадровом составе ЕС на примере Германии. Исследуется влияние таких факторов, как образовательная и трудовая миграция в Бельгию, на состав институтов ЕС.
Подчеркивается, что для эффективного взаимодействия стран Центральной Азии с ЕС важно понимать состав рабочей силы Союза и ориентироваться на будущих сотрудников ЕС с помощью инструментов публичной дипломатии (ПД). Странам региона необходимо через культурные институты, молодежные объединения и СМИ уже на ранней стадии формирования сотрудников ЕС повышать их осведомленность о регионе.
- Влияние состава работников ЕС на отношения Евросоюза со странами Центральной Азии
- Публичная дипломатия как потенциальный инструмент преодоления трудностей между Центральной Азией и Евросоюзом
- Институты Европейского Союза и процессы отбора: баланс между беспристрастностью и национальными интересами
- Почему таков расклад сил?
- Возможности для продвижения интересов стран Центральной Азии
Влияние состава работников ЕС на отношения Евросоюза со странами Центральной Азии
С 2022 году контакты между странами Центральной Азии и Европейским Союзом увеличились. Это заметно по увеличению количества взаимных визитов руководителей государств и внешнеполитических ведомств. По этому случаю верховный представитель Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности Жозеп Боррель в одной из своих колонок отметил это следующим образом: «… мы (ЕС) в последнее время, возможно, не уделяли должного внимания развитию связей между двумя нашими регионами. Европейский Союз – вместе со своими центральноазиатскими партнерами – намерен это исправить» [1]. Инициатива расширения сотрудничества поступает с обеих сторон, так Европейский Союз заинтересован в диверсификации транспортных маршрутов и поставщиков ресурсов как энергоносители и редкоземельные металлы, страны Центральной Азии, в свою очередь, заинтересованы в привлечении инвестиций из ЕС для улучшения своего экономического положения [2]. За более 30 лет сотрудничества сторон наметились определенные трудности, которые создают препятствия для повышения сотрудничества. Представители экспертного сообщества из стран Центральной Азии выделяют несколько проблемных зон сотрудничества как недостаточные знания и учета со стороны ЕС общей специфики региона, отставание Евросоюза от активности других внешних акторов (Россия, Китай, Индия и т. д.), отсутствие полноценного диалога, несоответствие нормативно-правовой и договорной базы взаимоотношений и т. д [3, с. 12-13; 16-17]. Также эксперт Гентского университета Фабьен Боссют отметила, что Евросоюз сталкивается с серьезными проблемами в вопросах продвижения демократии в регионе, так как удаленные от региона чиновники Евросоюза часто придерживаются европоцентристских взглядов, считая, что западную демократию можно просто внедрить в любой стране [4]. Данный фактор, соответственно, может осложнять выстраивание отношений между сторонами. В этой связи в данной работе сначала рассматривается публичная дипломатия как потенциальный инструмент преодоления данных препятствий, после необходимо рассмотреть вопросы формирования состава сотрудников Европейского Союза и существующие динамики, в конце будут представлены конкретные рекомендации по применению инструментов публичной дипломатии.
Публичная дипломатия как потенциальный инструмент преодоления трудностей между Центральной Азией и Евросоюзом
Потенциальным инструментов для преодоления трудностей, стоящих перед повышением сотрудничества между Европейским Союзом и странами Центральной Азии могут быть инструменты публичной дипломатии, в частности применение их в долгосрочной перспективе. В этом случае важно понимать, каким образом формируется состав сотрудников Европейского Союза и тренды его развития, чтобы можно было в долгосрочной перспективе повышать их осведомленность о регионе. Это может помочь преодолеть трудности для развития отношений между ЕС и странами Центральной Азии. Аналогичной стратегии придерживаются и многие страны Европейского Союза. Программы академического обмена, которые запускают страны ЕС для студентов из Центральной Азии, должны способствовать знакомству со странами ЕС, с их моделями развития [5, с. 34-35]. В будущем выпускники, вернувшись в свои страны, могут продвигать повестку сотрудничества со странами ЕС, так как они уже хорошо об этом информированы и обладают связями для этого.
Автор концепта мягкой силы Джозеф Най в своей работе «Публичная дипломатия и мягкая сила» утверждает, что одним из важнейших путей развития потенциала мягкой силы является публичная дипломатия. Он предлагает три измерения публичной дипломатии:
- Постоянное информирование аудитории в другом государстве о внутренней и внешней политике и разъяснение правительственных решений.
- Целенаправленное обсуждение важных национальных политических, экономических и социальных проблем.
- Развитие прямых контактов с зарубежной общественностью через программы обмена, стипендии и научные конференции, позволяющие иностранцам знакомиться с культурой и образом жизни страны [6, с. 95-106]. Для продвижения своих интересов в Евросоюзе через публичную дипломатию, страны Центральной Азии могут проводить целенаправленную работу с потенциально будущими сотрудниками Европейского Союза с учетом знаний об основных странах происхождения сотрудников ЕС, о местах обучения и о путях рекрутирования работников данной организации. Леонард Марк, директор Европейского совета по международным делам, делит инструменты публичной дипломатии на три вида в зависимости от временного промежутка: реактивная («news management»), проактивная и создание сетей («relationship building») [7, с. 49-51]. Последний вид ориентирован именно на долгосрочное взаимодействие с целевой аудиторией, т. е. построения доверия, предоставление информации, создание прочного фундамента отношений. Более подробно каждый вид представлен в таблице ниже.
Реактивная ПД | Проактивная ПД | Создание сетей | |
Временной интервал | Ближайшие часы и дни: краткосрочно | Недели и месяцы: среднесрочно | Годы: долгосрочно |
Свойства и цели | Гибкость, реактивность, близость к правительству | Стратегические, высокоразвитые коммуникативные навыки, компетентность в области организации мероприятий | Настроенный на сотрудничество, нужно создавать и поддерживать доверие, создавать нейтральную и безопасную среду для развития отношений. |
Ответственные ведомства | Близкие к правительству (например, пресс-служба) | Специализированные агентства | Полуавтономные организации, имеющие достаточную дистанцию от правительства |
Страны Центральной Азии активно применяют первые два вида публичной дипломатии. Это можно увидеть, к примеру, по коммуникации стран региона при появлении недовольства со стороны ЕС о возможных нарушениях санкционного режима [8]. Также увеличилось количество мероприятий от стран региона в Брюсселе. Ярким примером является проведение в штаб-квартире Европейской службы внешних связей презентации, приуроченной 30-летию установления дипотношений стран региона с ЕС «Соединяя на Шелковом Пути» [9]. Увеличилось количество дискуссий и других мероприятий с общеевропейской информационной сетью, специализирующейся на вопросах ЕС — «EURACTIV» [10]. Высказывание Борреля, приведенное выше, указывает на недостаток долгосрочных мер по укреплению связей. Для этого стоит сделать акцент на подрастающее поколение сотрудников ЕС для формирования у них представления о регионе, его интересах и проблемах. Поэтому отдельно стоит рассмотреть процесс формирования состава работников ЕС и существующие тенденции.
В рамках данной работы рассматривается географическая структура служащих Европейской Комиссии, так как доступны более актуальные и детальные данные. В целом, можно сказать, что в этом случае этот институт Евросоюза и более интересный предмет исследования. Еврокомиссия разрабатывает и предлагает новые законы, регулирующие различные области деятельности ЕС, такие как экономика, торговля, окружающая среда, социальная политика и т. д. Также под ответственность Еврокомиссии входит разработка политики развития, оказание международной помощи, работа с делегациями ЕС в мире и дипломатическими представительствами при ЕС [11]. Кроме того, служащие в Еврокомиссии имеют больше возможности оказывать влияние на принимаемые решения, так как в Совете ЕС и в Европарламенте главную роль играют люди, которые не проходили специальные отборы в ЕС, в первом случае это министры стран организации, а во втором избранные евродепутаты. Сама Еврокомиссия состоит из 45 департаментов и агентств [12]. Среди них есть службы связанные с вопросами внешней политики и торговли ЕС, что может быть особенно интересно для стран Центральной Азии. Несмотря на наличие данных по сотрудникам Европейской Комиссии в открытом доступе стоит отметить скудность опубликованных материалов по этой тематике, что повышает ценность данной работы.
Институты Европейского Союза и процессы отбора: баланс между беспристрастностью и национальными интересами
Кандидаты, претендующие на работу в ЕС, должны подавать заявки на участие в открытых конкурсах, называемых «Concours». Эти конкурсы организуются Европейским бюро по отбору персонала (EPSO). Кандидаты должны иметь на момент подачи заявки академическую степень с отличием, полученную в университете, и владеть как минимум двумя языками ЕС, причем один из них должен быть языком, на котором проводится процедура отбора. Успешно прошедшие отбор кандидаты включаются в резервные списки и набираются агентствами ЕС по мере появления вакансий [13].
Европейский Союз является международной организацией и по этому поводу, можно было бы аргументировать бессмысленностью работы над потенциальными кандидатами на работу в организации из-за принципа беспристрастности. Данный принцип заложен в основу работы практически любой международной организации. В ЕС действует законодательная база, подчеркивающая беспристрастность в работе сотрудников, независимо от их национальной принадлежности. Статья 11 Положения о персонале ЕС гласит, что должностные лица должны выполнять свои обязанности с должным учетом интересов Союза, не запрашивать и не получать указания от внешних организаций, действовать объективно, беспристрастно и лояльно по отношению к ЕС [14]. Однако, несмотря на этот принцип беспристрастности, страны — члены ЕС заинтересованы в увеличении числа своих граждан, работающих в институтах ЕС. Например, политики из Германии выражают обеспокоенность относительно низкой представленностью своих граждан в организации пропорционально доли своего населения в ЕС, это особенно касается Европейской службы внешних связей [15]. Сама Европейская комиссия признает важность поддержания такого распределения персонала, которое в целом отражает распределение граждан Союза по гражданству, и принимает меры по исправлению ситуации в случае выявления существенных расхождений.
Среди стран ЕС Германия самая большая по численности населения, но при этом по количеству работников в Европейской Комиссии Германия занимает 5 место, если же рассматривать в процентном соотношении к доле населения страны в ЕС, то ФРГ опустится еще на пару строчек (рисунок 1 и 2) [16]. Аналогичная ситуация складывается и в генеральном секретариате Совета ЕС [17]. В последнее время количество немецких сотрудников в Европейской Комиссии постепенно сокращается. Если в 2018 году доля немцев в Европейской комиссии составляла 7,1%, то в апреле 2023 года — 6,7%, что примерно соответствует потере от 130 до 150 немецких сотрудников (рисунок 3). В свою очередь различные ведомства страны стараются принимать разные меры по увеличению количества своих сотрудников в институтах ЕС. К примеру, проводятся информационные мероприятия о возможностях работы в Европейском Союзе или среди студентов и заинтересованных лиц проводят тренировочные курсы для подготовки к сложному многоэтапному отборочному процессу «EU Concours» [18]. При этом следует отметить, что в период с 2010 по 2016 год коэффициент успешности прохождения отборочных процессов среди кандидатов из Германии (4,5%), согласно данным Европейской Комиссии, был более чем в два раза выше, чем в Бельгии (2,5%), Франции (2%), Италии (2,4%), Португалии (1,4%), Греции (2%) и Испании (2,1%), но значительно хуже, чем в Румынии (11,1%) [19, с. 30]. При этом количество заявок от граждан Германии значительно меньше, чем от граждан стран с более низким уровнем успешности.
Таким образом, даже при важности принципов беспристрастности и объективности среди служащих в Европейском Союзе как руководство самой организации, так и некоторые правительства стран ЕС заинтересованы в том, чтобы сохранялась географическая пропорция среди служащих по стране их происхождения. А сами стран Евросоюза заинтересованы в том, чтобы больше граждан их страны работало в организации для защиты интересов своего государства. Учитывая это, количество работников в Европейском Союзе может говорить о влиянии государства. Несмотря на то, что в Германия самое большое население и самая сильная экономика, она не является самой влиятельной в организации. Бельгия, Италия, Франция, Испания обладают большим влиянием по количеству сотрудников, влиятельными являются также Польша, Румыния и Греция. В целом, такую информацию важно учитывать при сотрудничестве с Европейским Союзом странам Центральной Азии.
Почему таков расклад сил?
Анализ данных по другим странам — членам ЕС позволяет предположить, что численность сотрудников институтов ЕС зависит от образовательной и трудовой миграции в Бельгию; эта страна не является самым популярным местом работы и учебы немцев. Данные по представленности стран свидетельствуют о том, что миграция из ЕС в Брюссель оказывает существенное влияние на распределение персонала в Европейской комиссии. В частности, заметна высокая представленность стран, вступивших в ЕС после 2004 года. Качество жизни в этих странах, как правило, ниже, поэтому квалифицированные граждане стремятся уехать за границу. Исключение составляют Бельгия, Франция и Италия. Общественные опросы, проведенные в 2020 году среди граждан Румынии в Брюсселе, показывают, что карьерные возможности и привилегии, которые дает работа в институтах ЕС, являются сильным стимулом для переезда в Брюссель [20, с. 21-22].
На рис. 4 показано снижение немецкой иммиграции в Брюссель. Напротив, численность, к примеру, болгарского населения по отношению к численности немцев в Брюсселе возросла. Учитывая размеры Брюсселя, следует принимать во внимание статистику по Фландрии. В основном во Фландрию переезжают граждане из Нидерландов, Румынии, Польши, Болгарии, Италии, Испании и Франции, причем большинство из них сосредоточено в районах, граничащих с Брюсселем [21]. Граждане Италии, Испании и Греции ищут в Брюсселе лучшие возможности для трудоустройства из-за высокого уровня безработицы у себя на родине. Отсюда можно сделать вывод, что на численность персонала в институтах Еврокомиссии влияет привлекательность условий жизни и работы в Брюсселе и в ЕС как места работы в целом. Для стран с высоким уровнем жизни это может быть менее привлекательным, чем для стран с более низким уровнем жизни. Немалую роль может играть и языковая близость, так как для работы в ЕС и для жизни в Бельгии нужны хорошие знания французского.
Возможности для продвижения интересов стран Центральной Азии
Знание состава основных органов Европейского Союза по гражданству служащих важно для стран Центральной Азии в контексте долгосрочного продвижения своих интересов в ЕС. Конечно же, самым эффективным способом продвижения собственных интересов было бы наличие граждан государств ЦА в качестве сотрудников органов ЕС, но не граждане ЕС могут получить рабочее место либо с временным договором, либо в качестве редкого исключения, поэтому наиболее эффективными могут быть инструменты публичной дипломатии. В этом случае можно сказать, что более высокая осведомленность сотрудников ЕС о странах Центральной Азии, об их потребностях и об их интересах может привести к более продуктивному сотрудничеству, так как в случае разработок и принятия каких-то решений они будут знать о регионе и обладать соответствующими контактами, а в случае каких-то собственных потребностей будут готовы обратиться за помощью. В этой связи были разработаны следующие рекомендации по применению инструментов публичной дипломатии для повышения осведомленности о Центральной Азии среди потенциальных сотрудников Евросоюза:
- Проводить мониторинг и отслеживать тенденции формирования состава сотрудников Европейского Союза. Для этого ежеквартально выпускаются отчеты Европейской Комиссии. В этом случае важно понимать, из каких стран больше приступает к работе сотрудников в ЕС и в дальнейшем делать на эти страны акцент. Как показывает нынешняя тенденция, описанная выше, сотрудников из Германии становится меньше, в то время как количество служащих из Румынии, Франции, Болгарии и других стран растет. В то же время стоит учитывать, что в ЕС обсуждались различные законодательные инициативы для создания баланса представленности граждан стран ЕС. Но насколько это может эффективным, учитывая наличие таких факторов как более привлекательные предложения в недопредставленных странах ЕС остается непонятным.
- Определить основные пути рекрутинга работников ЕС и сформировать целевую аудиторию. Кроме информации о гражданстве служащих Евросоюза, ценность представляет и информация о высших учебных заведениях, где выпускается больше всего будущих сотрудников Евросоюза в каждой стране, к примеру, очень известен колледж Европы в Брюгге. Информации по университетам в открытых источниках собранной нет, но для этого можно провести отдельное исследование. К примеру, можно было бы проанализировать профили сотрудников в Linkedin. Касательно целевой аудитории, нужно понимать на потенциальных сотрудников каких отделов стоит сделать акцент. К примеру, в структуру Еврокомиссии входит служба, которая обеспечивает безопасное и комфортное рабочее место для сотрудников организации в Брюсселе, она состоит в основном из граждан Бельгии. Скорее всего, страны Центральной Азии будут менее заинтересованы во взаимодействии только с Бельгией, только потому что по статистике из этой страны больше всего сотрудников. В агентствах и департаментах Еврокомиссии, которые заняты вопросами торговли, внешней политики, предоставления международной помощи также работает много людей из Италии, Франции, Германии, Испании, Польши, Греции и Румынии. Это означает, что для стран Центральной Азии важно изначально понять, как эти люди попадают на работу в ЕС, проходят ли какие-то специальные курсы при Министерствах иностранных дел этих стран или же выдвигаются по собственной инициативе.
- Создавать сети через полу-автономные организации. После определения основных путей рекрутинга работников ЕС и целевой аудитории нужно проводить мероприятия направленные на повышение осведомленности потенциальных сотрудников Евросоюза уже во время обучения их в университетах. В этом большую роль могут сыграть полу-автономные организации как культурные институты, молодежные организации и, возможно, приближенные к государству СМИ. Данные организации могут проводить культурные мероприятия как выставки, кинопоказы, театральные постановки, концерты и т. д. могут также организовывать события связанные с политическими вопросами как научные конференции, дебаты, дискуссии. Главное в этом контексте рассказать больше про регион. Если затронуть молодежные объединения, то студенты стран Центральной Азии могли бы проводить совместные мероприятия и приглашать на них своих коллег. Подобная организация уже существует при Гарвардском университете [23]. Важным остается предоставление возможности академического обмена не только из стран Центральной Азии в ЕС, но и наоборот. Это может быть проведение летних школ, практик и семестры по обмену. Такие программы можно запускать именно в тех учебных заведениях, где обучается целевая аудитория, то есть потенциальные сотрудники Европейского Союза.
Таким образом, за 30 лет сотрудничества стран Центральной Азии и Европейского Союза было немало достижений, но существуют определенные трудности, преодоление которых будет способствовать еще большему росту сотрудничества. Это касается, в первую очередь, осведомленности сотрудников Европейского Союза о регионе и понимание его специфики. В этой связи для стран Центральной Азии, стремящихся продвигать свои интересы в ЕС, становится важным понимание состава органов ЕС и ориентация на будущих сотрудников организации с помощью инструментов публичной дипломатии. Построение долгосрочных отношений, доверие и информированность сотрудников ЕС о странах Центральной Азии могут привести к более продуктивному сотрудничеству. Определение стран происхождения сотрудников ЕС и департаментов, в которых они работают, может помочь странам Центральной Азии выработать эффективную стратегию взаимодействия.
Отдельно работа представляет анализ состава работников Европейского Союза, в особенности Европейской Комиссии и основные тенденции развития. С учетом этого для полноценной реализации применения инструментов публичной дипломатии были разработаны три рекомендации:
- Проводить мониторинг и отслеживать тенденции формирования состава сотрудников Европейского Союза;
- Определить основные пути рекрутинга работников ЕС и сформировать целевую аудиторию;
- Создавать сети через полу-автономные организации.