Председательство Швеции в Совете Европейского Союза: примат безопасности и возможности для Казахстана

С января 2023 года Швеция является председателем Совета Европейского Союза. Во время председательства в Совете ЕС государство может продвигать свои собственные интересы, определяя повестку дня встреч и обсуждений и работая над достижением консенсуса среди других государств-членов по вопросам, которые соответствуют его собственным приоритетам.

Швеция председательствует во время острого военного и экономического кризиса. В данной работе удалось выяснить, что страна рассматривает НАТО, как основного регионального партнера (в ключе военной безопасности в Балтийском море), а ЕС – глобального в вопросах обеспечения внешней безопасности (в ключе роста конкуренции с Россией и Китаем и борьбы с международными криминальными группами). Поэтому Швеция заинтересована в продвижении сотрудничества ЕС с НАТО, дальше поддерживать Украину всеми средствами и усиление глобальной роли Европейского Союза.

Важными также являются вопросы борьбы с транснациональными криминальными группами, так как криминогенная обстановка в стране ухудшается. Правительство страны принимает данную позицию когда в парламенте нет партийно-политического консенсуса, что может отразиться на принимаемые решения. Отдельно в работе рассматриваются возможности от председательствования Швеции для Казахстана. Страны Центральной Азии в исследуемых программных и стратегических документах Швеции и ЕС не упоминаются, но есть возможности для расширения сотрудничества в области борьбы с изменением климата и развитием транспортных маршрутов во время председательства Швеции.

Введение

Каждые 6 месяцев в Совете Европейского Союза меняется Председатель. Совет Европейского союза, также известный как Совет министров, является одним из основных институтов Европейского союза (ЕС). Он отвечает за процесс принятия решений в ЕС и состоит из министров от каждого государства-члена ЕС. Роль Совета заключается в принятии законов, координации действий государств-членов и формировании внешней политики и политики безопасности ЕС. Совет собирается в различных конфигурациях в зависимости от обсуждаемой области политики. Например, Совет по общим вопросам рассматривает вопросы, связанные с институциональной работой ЕС, а Совет по экономическим и финансовым вопросам — экономические и финансовые вопросы. Совет по иностранным делам занимается вопросами общей внешней политики и политики безопасности ЕС.

Председателем Совета является государство-член, председательствующее в ЕС, которое сменяет друг друга каждые шесть месяцев. Тройка государств-членов председательствует в Совете в течение 18 месяцев. Совет работает в тесном сотрудничестве с Европейской комиссией и Европейским парламентом над принятием законодательства и формированием политики ЕС. Совет играет важную роль в процессе принятия решений в ЕС, поскольку он отвечает за принятие законов и формирование внешней политики и политики безопасности ЕС. Он представляет государства-члены в процессе принятия решений ЕС и помогает обеспечить соответствие действий ЕС национальным интересам государств-членов.

Перед началом анализа шведского председательства в Совете ЕС и его возможностей для Казахстана стоит описать тройку государств-членов председательствующих в Совете, предыдущий опыт председательства Швеции в Совете и внутриполитическую ситуации в Швеции. Основной акцент в данной работе будет поставлен именно на вопросах общей внешней политики и политике безопасности и общей политике безопасности и обороны Европейского Союза.

Тройка государств-членов председательствующих в Совете включает Францию, Чехию и Швецию. Тройка устанавливает долгосрочные цели и готовит общую повестку дня, определяя темы и основные вопросы, которые будут рассматриваться Советом в течение 18 месяцев (1 января 2022–30 июня 2023). В своей повестке Франция, Чехия и Швеция определили следующие направления: 1. Рабочие места, рост и конкурентоспособность; 2. Защита граждан ЕС; 3. Энергетический союз и устойчивый климат; 4. Свобода, безопасность и справедливость; 5. Европейский Союз как сильный глобальный игрок. В целом, данные направления деятельности были сформированы на основе стратегической программы действий Европейской Комиссии 2019–2024 гг. (на анг. «A New Strategic Agenda»). В данную программу входит такое направление как «Продвижение интересов и ценностей Европы в мире».

Одна из главных идей в данном направлении заключается в том, что ЕС должен взять на себя большую ответственность за собственную безопасность и оборону, в частности, путем увеличения оборонных инвестиций, развития потенциала и оперативной готовности. Несмотря на то, что по приоритетности в двух выше озвученных документах стратегического планирования вопросы общей внешней политики и политики безопасности по приоритетности были на последнем месте, то в программах отдельных государств, председательствующих в Совете ЕС приоритетность вопросов безопасности изменилась (см. таблицу 1).

Приоритеты председательствования Франции (1 января — 30 июня 2022)	Приоритеты председательствования Чехии (1 июля — 31 декабря 2022)	Приоритеты председательствования Швеции (1 января — 30 июня 2023)
Новая модель роста и инвестиций для Европейского Союза и еврозоны; Европейские ценности — с инструментами защиты демократий ЕС; Работа молодежью — с расширение программы “Erasmus”; Культура – работа с Академией Европы, объединяющей около 100 ученых из 27 стран по всем предметам для просвещения европейских дебатов; Здравоохранение — работа с совместными исследовательскими агентствами и масштабными программами исследований, например, болезни Альцгеймера.	Управление миграционным кризисом и послевоенное восстановление Украины; Энергетическая безопасность; Укрепление обороноспособности Европы и безопасность киберпространства; Стратегическая устойчивость европейской экономики; Устойчивость демократических институтов.	Безопасность — единство; Устойчивость – конкурентоспособность; Процветание — зеленый и энергетический переход; Демократические ценности и верховенство закона — основа Европейского Союза.

При сравнении приоритетов Франции, Чехии и Швейцарии становится понятно, что вопросы безопасности и обороны не являлись главными, они появляются только у Чехии на третьем месте, но у Швеции уже на первом. У Франции среди приоритетов безопасности и обороны нет, то в отчете о достижениях ЕС при председательствовании Франции были такие достижения как принятие стратегической дорожной карты на десятилетие (более известное как «Strategic Compass»), которая должна помочь определить европейские интересы и общую стратегию безопасности и обороны. Фактически темы обсуждения в Совете Европейского Союза зависят не только от приоритетов, которые определяют председатели, но и от региональной и глобальной повестки.

Приоритеты формируются на основе вызовов и потребностей как внутри Евросоюза, так и извне, но также и на основе интересов стран-председателей. Для Швеции вопросы безопасности стоят на первом месте ввиду войны в Украине, но и опасений национальной безопасности из-за географической близости с Россией. Также председательствование страны совпало с процессом вступления Швеции в НАТО, которое блокирует Турция и Венгрия. Председательство Швеции в Совете ЕС и включение в приоритеты вопросы демократических ценностей и в особенности верховенства закона предоставляет стране дополнительные возможности для оказания влияния на Венгрию.

Кроме того, оно открывает перспективу продвижения более тесного сотрудничества ЕС с НАТО. На момент председательства Швеции в Совете ЕС между ЕС и НАТО был подписана совместная декларация, которая излагает общее видение того, как ЕС и НАТО будут совместно действовать против общих угроз безопасности. ЕС и НАТО будут расширять и углублять свое сотрудничество в таких областях, как: растущая геостратегическая конкуренция, устойчивость и защита критически важной инфраструктуры, новые и разрушительные технологии, космос, последствия изменения климата для безопасности, манипулирование информацией из-за рубежа и иностранное вмешательство.

Внутренние факторы председательства Швеции

Сотрудники Шведского института исследований европейской политики считают, что несмотря на недавнюю смену правительства и трудности, связанные с объединением стран-членов, Швеция сможет быть профессиональным и эффективным председателем, благодаря таким факторам как ранняя межпартийная подготовка и опытной и хорошо обеспеченной ресурсами государственных органов. Важно добавить, что страна уже председательствовала в данном органе во время глобальных кризисов как экономический кризис 2008.

Для Швеции – это не первое председательствование в данном органе. Членом ЕС страна является 1995 года и председательствовала в ней в 2001 и 2009 гг. Мотивы вступления страны были экономическими и касались расширения свободной торговли и доступа на рынок для небольшой страны, ориентированной на экспорт. В ходе предыдущего председательства Швеции приоритетными были такие вопросы как верховенства права, расширение Европейского Союза, развитие сотрудничества со странами Балтийского моря и т. д.

Шведское правительство, возможно, не сможет рассчитывать на партийно-политический консенсус (также известный в Швеции как «borgfred», что можно перевести со шведского как «гражданский мир» или «крепостной мир») в делах ЕС, который преобладал во время первого председательства Швеции в 2001 году и в некоторой степени во время второго в 2009 году. Более подробная расстановка сил в парламенте содержится в аналитическом отчете Шведского института исследований европейской политики. Так, в результате национальных выборов в Швеции в сентябре 2022 года правый оппозиционный блок получил незначительное парламентское большинство (176 мест против 173), новая правительственная коалиция состоит из Умеренной партии, Христианских демократов и сильно проевропейской Либеральной партии. В блок также входят крайне правые Шведские демократы, от которых правительство будет зависеть в плане поддержки в шведском парламенте.

Традиционно евроскептически настроенные Шведские демократы сейчас являются крупнейшей партией в блоке и второй по величине партией в целом. Партии, входящие в правительственный блок, также принадлежат к разным группам в Европейском парламенте: Умеренная партия и христианские демократы входят в группу Европейской народной партии (ЕНП), либералы — в RENEW (также известная как «Renew Europe»), а шведские демократы — в группу Европейских консерваторов и реформистов. Более того, новый состав парламента также означает, что Комитет по делам ЕС — в котором правительство должно отстаивать свои позиции перед решениями в Брюсселе — теперь состоит из преимущественно из новых членов. Правящая коалиция состоит из партий разных политических взглядов, в связи с чем Швеции будет сложно приходить к консенсусу по вопросам председательствования страны в Совете Европейского Союза. Кроме этого, данные шведские партии представлены в Европейском Парламенте в оппозиционных друг к другу фракциях.

Интересы Швеции при председательстве в Совете ЕС

После описания внутренних факторов председательствования Швеции в Совете Европейского Союза стоит сделать акцент на интересах страны. Как уже было упомянуто, приоритетной темой шведского председательства являются безопасность. Данный фактор можно рассмотреть не только с позиции военного конфликта в Украине и с позиции возможностей Европейского Союза в данном направлении.

В договоре о создании Европейского Союза существует аналогия известной статье 5 Североатлантического договора.

Европейский Союз

Североатлантический альянс

Статья 42.7 консолидированной версии Договора о Европейском Союзе: «Если государство-член является жертвой вооруженной агрессии на своей территории, другие государства-члены имеют по отношению к нему обязательство помощи и содействия всеми средствами, находящимися в их власти, в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций. Это не должно наносить ущерба специфическому характеру политики безопасности и обороны некоторых государств-членов. […]»

Статья 5 Североатлантического договора: «Стороны соглашаются, что вооруженное нападение на одну или несколько из них [на их территории] рассматривается как нападение на них всех, и, следовательно, они соглашаются, что, если такое вооруженное нападение произойдет, каждая из них, в осуществление права на индивидуальную или коллективную самооборону, признаваемого статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций, окажет помощь Стороне или Сторонам, подвергшимся нападению, немедленно предприняв, индивидуально и совместно с другими Сторонами, такие действия, которые она сочтет необходимыми, включая применение вооруженной силы, для восстановления и поддержания безопасности Североатлантического района. […]»

Из таблицы 2 становится понятно, что в случае вооруженной агрессии на стран-член Евросоюза все государства-члены данной организации имеют обязательство оказать помощь всеми средствами, которые имеются в отличие от обязанностей закрепленных в договоре о НАТО. В случае вооруженной агрессии по отношению к члену НАТО другие члены организации должны принять действия, которые сочтут необходимыми. На теоретических уровне это говорит о том, что касательно общей обороны в ЕС больше обязательств нежели в НАТО. По мнению правительства Швеции, членство в НАТО — это лучший способ для Швеции защитить свою безопасность в свете принципиально изменившихся условий безопасности после начала войны в Украине.

Соединенные Штаты ясно дали понять, что европейские страны, не входящие в НАТО, не получают двусторонних гарантий обороны. Как считает правительство Швеции, независимо от администрации, Соединенные Штаты настаивают на том, чтобы европейские страны взяли на себя большую ответственность за собственную безопасность. Но ввиду того, что Турция отказывает Швеции во вступлении в НАТО и процесс одобрения заявки Турцией может затянуться на фоне крупных антитурецких протестов в Швеции. По этой причине Швеция может укреплять свою внешнюю безопасность через такие коллективные форматы как ЕС.

Это подтверждается в рабочем докладе правительства Швеции (в разработке документа принимали также участие депутаты парламента) «Ухудшение условий безопасности — последствия для Швеции» от 16 марта 2022 года: «ЕС является важнейшей площадкой внешней политики и политики безопасности Швеции. ЕС — это политический союз, охватывающий сотрудничество практически во всех сферах жизни общества. Значение внешней политики и политики безопасности ЕС для Швеции возросло в новых условиях безопасности». Свое председательствование в ЕС страна хочет использовать для расширения сотрудничества с такими членами НАТО как Соединенные Штаты и Великобритания.

Вопросы безопасности в Балтийском море в повестке председательства Швеции

Для дальнейшего рассмотрения интересов Швеции во время ее председательства в Совете ЕС стоит остановится на следующем. Автор данной работы в начале исходил из гипотезы, что в вопросах внешней безопасности для Швеции ключевую роль играло взаимодействие в военных вопросах с членами ЕС именно в Балтийском море из-за наличия тяжелой артиллерии России в Калининградской области. Но после изучения ряда стратегических документов ЕС и Швеции стало понятно, что это данный вопрос не является первостепенной важности. Так, на основе программы шведского председательства можно сказать, что первостепенной задачей является полная поддержка Украины Европейским Союзом, а через это и ослабление России. Вторая задача по приоритетности в сфере безопасности заключается в реализации «Стратегического компаса» Европейского Союза, в документе частично упоминается Балтийское море.

Справочно: «Стратегический компас» – это документ, в котором изложено стратегическое видение роли ЕС в сфере безопасности и обороны и изложены обязательства по ряду конкретных и широкомасштабных целей и их достижения в ближайшие 5–10 лет.

Балтийское море стратегически важно для Швеции, так как по морю проходят транспортные маршруты, которые связывают страну с континентальной Европой и другими странами Атлантического океана. Кроме того, данное море связывает страну с Россией – в отличии от Финляндии и Норвегии у Швеции нет сухопутных границ с Россией. В этом случае важно учитывать, что дальность (от 500 до 2000 км) запуска баллистических ракет «Искандер-М» достигает той территории Швеции, где проживает около до 91% страны. Запуск данных ракет возможен из Калининградской области, воздушное расстояние между Калининградом и Стокгольмом составляет около 535 км. Важность Балтийского моря отмечается и в стратегии национальной безопасности Швеции (ориг. название документа «Nationell Säkerhetsstrategi») от 2017 года, где говорится: «В отличие от периода холодной войны, где регион Балтийского моря сегодня является одной из основных зон трения между Россией и НАТО.

Развитие военных технологий способствовало тому, что регион Балтийского моря в большей степени, чем раньше, стал стратегическим объектом». Ряд мер по развитию морского сотрудничества в ЕС описано в дополненной версии документа «Стратегия безопасности на море Европейского Союза» (ориг. название «The European Maritime Security Strategy») от 2018 года. Но большинство мер по повышению безопасности в Балтийском море затрагивает такие направления как сотрудничество береговой охраны, защита морской среды, наблюдение за загрязнением в море и т. д. В документе практически не описаны меры оборонного характера против третьей стороны. Также и в стратегическом компасе ЕС только говорится о важности морской безопасности в Балтийском море. Это подтверждает меньшую заинтересованность в регионе.

Скорее всего это связано с наличием других форматов сотрудничества, которые позволяют создавать некий баланс сил в регионе. Так, 7 июня 2022 года страны НАТО вместе с Швеций и Финляндией проводили военные морские учения «BALTOPS 22». Кроме того, Швеция является членом северного оборонного сотрудничества «NORDEFCO» (полное название «Nordic Defence Cooperation»), в которое также входят Дания, Финляндия, Исландия и Норвегия. Данные страны проводят совместные учения, обмен информацией, имеют облегченный доступ на территории друг друга, механизм кризисных консультаций и т. д. Министры иностранных дел данных стран часто встречаются и тесно сотрудничают после начало военного конфликта в Украине.

В рамках «NORDEFCO» также проводятся регулярные встречи со странами Балтии, а рабочие группы открыты для участия военных. Данные факторы позволяют сказать, что Швеция рассматривает сотрудничество в рамках Евросоюза не на уровне региона Балтийского моря. В программе председательствования страны говорится о том, что страна будет работать над укреплением ЕС как глобального игрока, соответственно страна заинтересована работать в ЕС на глобальном уровне, а сотрудничать с НАТО на региональном уровне. Укрепление ЕС как глобального игрока коррелирует со сдерживанием роста влияния России и Китая, а также с третьим приоритетом Швеции по вопросам безопасности во время своего председательствования в ЕС как борьба с транснациональной организованной преступностью в контексте защиты морских торговых путей и предотвращения роста влияния транснациональных преступных группировок в Швеции. На данный момент cкоординированное морское присутствие ЕС сейчас осуществляется в Гвинейском заливе и на Северо-Востоке Индийского океана.

Именно в данных регионах существует проблема вооруженного пиратства, торговли оружием, наркотиками и т. д. Возвращаясь к стратегическому компасу в этом контексте, в документе написано, что ЕС будет расширять свое скоординированное морское присутствие в других регионах, представляющих интерес и влияющих на безопасность ЕС. ЕС собирается укреплять свое присутствие в Средиземноморье и Индо-тихоокеанском регионе. Так, страны ЕС хотят провести к 2023 году живые морские учения с другими партнерами в Индо-Тихоокеанском регионе, не исключается, что данные боевые учения могут проводиться близ китайской акватории, отдельные страны ЕС как Германия направляли туда уже свои корабли.

Место развития транснациональной преступности в Швеции в ходе председательства страны

Как уже было отмечено, реализация стратегического компаса для Швеции важно для усиления роли Европейского Союза в мире и для снижения влияния транснациональных преступных групп (через совместное морское присутствие и роли ЕС в предотвращении и снижении конфликтов в мире). Борьба с транснациональными преступными группами для страны особенно важно, так как криминогенная ситуация в стране ухудшается. Так, согласно Глобальному индексу организованной преступности страна занимается первое место по показателям преступности страна занимает первое место среди 8 стран Северной Европы и 23 место среди 44 стран Европы.

Как отмечается в индексе, в стране особенно сильно внешнее влияние среди криминальных групп. Так, Организованные преступные группы в Швеции, которые занимаются торговлей оружием, наркотиками, торговлей людьми и контрабандой, в основном возглавляются иностранцами с Балкан и Ближнего Востока. Эти группы имеют множество контактов с иностранными организациями, особенно в транснациональных рынках, таких как торговля наркотиками. Сирийская мафия является наиболее известной мафиозной организацией в стране, которая базируется в южной части Стокгольма.

Полиция оценивает, что в Швеции более 200 активных преступных групп, которые объединяют около 5 000 членов. Прогнозируется, что в ближайшие годы это число будет только расти. Это объясняет почему Швеция включила в свою программу важность усиления работы ЕС в таких кризисных регионах и странах как Персидский залив, Западные Балканы, Сирия, Йемен и т. д. В целом, рост криминогенной обстановки в одной части Европейского Союза следовательно окажет влияние и на другие страны из-за отсутствия пограничного контроля между членами организации.

Возможности Казахстана во время председательства Швеции

Страна, которая в настоящее время председательствует в Совете Европейского Союза (ЕС), может сыграть важную роль для Казахстана, так как она может помочь сформировать повестку дня и решения ЕС и помочь скоординировать позиции стран-членов ЕС. Можно отметить следующие направления:

1. Политический диалог: Страна-председатель может содействовать политическому диалогу между Казахстаном и ЕС, а также помогать планировать встречи и обсуждения на высоком уровне по широкому кругу вопросов, представляющих взаимный интерес.
2. Экономическое сотрудничество: Страна-председатель может содействовать заключению торговых и инвестиционных соглашений между Казахстаном и ЕС и способствовать развитию экономического сотрудничества между двумя сторонами.
3. Права человека и верховенство закона: Страна-председатель может помочь Казахстану в обсуждении и совершенствовании вопросов прав человека и верховенства закона, которые особенно важны для ЕС.
4. Сотрудничество в области безопасности: Страна-председатель может помочь Казахстану участвовать в инициативах ЕС в области безопасности, таких как борьба с терроризмом и нераспространение оружия массового уничтожения.
5. Изменение климата: Страна-председатель может помочь Казахстану сотрудничать с ЕС в инициативах по изменению климата и продвигать амбициозные действия по изменению климата.

Для достижения позитивного результата от взаимодействия со страной председателем Совета для Казахстана важно увеличить двусторонние контакты со страной председателем и стать более заметным. В целом, при анализе стратегических документов ЕС и Швеции Центральная Азия, в частности Казахстан не упоминается, поэтому для продвижения интересов Казахстану важно определить наиболее важные направления сотрудничества и проводить соответствующую информационную работу.

В отличие от Европейского Парламента и Европейской Комиссии Совет ЕС является межправительственным органом (первые два являются наднациональными). Как уже было отмечено, в работе организации принимают участие министры стран, которые должны, в отличие от депутатов Европарламента, представлять интересы своего государства. Для Казахстана председательство каждого нового государства в данном органе означает возможность роста связей напрямую через дипломатические представительства и через работу с министерствами – в отличии от работы с Европарламентом, где пришлось больше бы взаимодействовать с отдельными депутатами, их партиями, фракциями и аналитическими институтами, которые консультируют данные политические единицы.

В случае со Швецией можно было бы отметить два наиболее приоритетных областей для сотрудничества: борьба с изменением климата — смягчение его последствий и сотрудничество в рамках программы «Глобальные ворота». В обоих направлениях можно показать важность сотрудничества с Центральной Азией для Европейского Союза через публикации в СМИ, проведение профильных мероприятий, встреч или дискуссий с соответствующими министерствами Швеции (Министерство иностранных дел, Министерство окружающей среды, министерство предпринимательства).

Более того, такого рода работу стоит на стадии планирования программы страны председателя Совета ЕС, чтобы в программу и приоритеты могли быть включены страны Центральной Азии. К примеру, следующая тройка председателей Совета ЕС будет состоять из Испании (июль – декабрь 2023), Бельгии (январь – июль 2024) и Венгрии (июль – декабрь 2024).

Заключение

Проанализировав указанные аспекты председательства Швеции в Совете ЕС можно прийти к следующим выводам:

1. При сравнении приоритетов страны-тройки председателей Совета Европейского Союза стало понятно, что именно у Швеции вопросы безопасности в рамках Европейского Союза стали самыми приоритетными.
2. В то же время в парламенте страны отсутствует партийно-политический консенсус, что может усложнять процесс принятия решений и председательства страны в Совете.
3. Ввиду войны в Украине и блокировкой Турцией членства страны в НАТО, данный выбор приоритетов связан также желанием Швеции укрепить связи ЕС с НАТО, отдельно с США и Великобританией в военном секторе. Швеция готова содействовать в ЕС полной поддержке всеми средствами Украины для ослабления России.
4. Швеция рассматривает НАТО как организацию для сотрудничества на региональном уровне, в частности в Балтийском море, ЕС уделяется значение глобального игрока. В рамках Евросоюза Швеция на глобальном уровне стремится усилить влияние организации на фоне конкуренции с Китаем и Россией. Страна заинтересована во время своего председательства уделить внимание борьбе с транснациональной преступностью ввиду ухудшения криминогенной обстановки в стране.
5. Во время председательства стран-членов Евросоюза в Совете Европейского Союза для Казахстана в зависимости от Казахстана открывается ряд возможностей для расширения сотрудничества с Европейским Союзом в таких направлениях как политический диалог, экономическое сотрудничество, права человека, безопасность и борьба с изменением климата. Наиболее приоритетными областями взаимодействия между Казахстаном и Швецией во время председательства последней являются борьба с изменением климата и развитие транспортных маршрутов в Центральной Азии. В стратегических и программных документах Швеции и ЕС, рассматриваемых в данной работе, Казахстан или Центральная Азия не упоминается, поэтому для повышения взаимодействия Казахстану стоит показать важность сотрудничества. Стратегически важно делать акцент на будущих председателях Совета ЕС на этапе их планирования программы председательства и определения приоритетов для продвижения важности взаимоотношения с Казахстаном и Центральной Азией. следующая тройка председателей Совета ЕС будет состоять из Испании (июль – декабрь 2023), Бельгии (январь – июль 2024) и Венгрии (июль – декабрь 2024).